《光伏電站開發(fā)建設(shè)管理辦法》政策解讀

近日，國家能源局對(duì)《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》（國能新能〔2013〕329號(hào)，以下簡稱《暫行辦法》）進(jìn)行了修訂，印發(fā)了《光伏電站開發(fā)建設(shè)管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）。現(xiàn)就《管理辦法》的修訂背景、修訂過程、主要內(nèi)容等方面解讀如下。

一、修訂背景

《暫行辦法》自實(shí)施以來，對(duì)規(guī)范光伏電站的開發(fā)建設(shè)秩序，促進(jìn)光伏行業(yè)實(shí)現(xiàn)由小到大到強(qiáng)、由跟跑到并跑到領(lǐng)跑的跨越式發(fā)展發(fā)揮了積極作用。近年來，隨著光伏行業(yè)的技術(shù)進(jìn)步與成本下降、碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的提出等，光伏行業(yè)發(fā)展環(huán)境發(fā)生了重大變化：一是價(jià)格補(bǔ)貼方面。光伏發(fā)電已進(jìn)入平價(jià)無補(bǔ)貼發(fā)展新階段，不再享受中央財(cái)政補(bǔ)貼。二是行業(yè)管理方面。國家不再實(shí)行規(guī)模管理，而是建立規(guī)劃引領(lǐng)和權(quán)重引導(dǎo)機(jī)制，各省（區(qū)、市）據(jù)此安排項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模與儲(chǔ)備，制定年度開發(fā)建設(shè)方案，且由市場(chǎng)機(jī)制決定項(xiàng)目的投資主體、建設(shè)規(guī)模等。三是發(fā)展制約方面。碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)背景下，光伏發(fā)電將實(shí)現(xiàn)大規(guī)模高比例發(fā)展，而接網(wǎng)消納已成為制約光伏發(fā)電又好又快發(fā)展的主要因素之一，急需加強(qiáng)網(wǎng)源協(xié)調(diào)、雙向發(fā)力：電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)主動(dòng)改進(jìn)電網(wǎng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)運(yùn)行等，加快構(gòu)建新型電力系統(tǒng)；光伏企業(yè)應(yīng)積極主動(dòng)配合做好接網(wǎng)工作。四是行業(yè)監(jiān)管方面。目前，國家對(duì)生態(tài)環(huán)保、安全生產(chǎn)等方面提出了更高要求，有關(guān)方面應(yīng)加強(qiáng)光伏電站全生命周期的監(jiān)管工作。因此，《暫行辦法》的修訂極為必要與迫切。

二、總體思路

制定《管理辦法》的目的在于服務(wù)光伏行業(yè)又好又快發(fā)展。我們根據(jù)行業(yè)面臨的新形勢(shì)新任務(wù)新要求，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向，落實(shí)“放管服”改革要求，發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)作用，優(yōu)化政府服務(wù)，充分調(diào)動(dòng)各方積極性?！豆芾磙k法》總體思路是：

（一）促進(jìn)發(fā)展與規(guī)范秩序相結(jié)合。既要打通行業(yè)發(fā)展面臨的堵點(diǎn)難點(diǎn)，促進(jìn)行業(yè)快速發(fā)展，如重點(diǎn)解決接網(wǎng)消納的制約問題、要求各地優(yōu)化營商環(huán)境；又要規(guī)范行業(yè)發(fā)展秩序，推動(dòng)行業(yè)良性發(fā)展，如加強(qiáng)項(xiàng)目全過程監(jiān)測(cè)，組織開展建檔立卡，增加安全生產(chǎn)、退役回收等方面的管理要求。

（二）聚焦重點(diǎn)與簡化管理相結(jié)合。既要聚焦行業(yè)主要環(huán)節(jié)以及重點(diǎn)問題，明確相關(guān)管理要求，如建立規(guī)劃引領(lǐng)和權(quán)重引導(dǎo)機(jī)制、保障性并網(wǎng)和市場(chǎng)化并網(wǎng)的多元并網(wǎng)機(jī)制；又不追求面面俱到，堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)，避免管理過多過細(xì)過復(fù)雜。

（三）立足共性與體現(xiàn)差異性相結(jié)合。既要滿足所有的企業(yè)投資項(xiàng)目需要遵守的相關(guān)管理規(guī)定，執(zhí)行《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》等規(guī)定；又結(jié)合光伏行業(yè)自身的特殊性，明確備案管理的具體要求。同時(shí)，既要實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的普遍適用，又充分考慮各省（區(qū)、市）的差異性，允許各?。▍^(qū)、市）結(jié)合本地實(shí)際情況與需要予以落實(shí)。

三、修訂過程

2021年下半年，我們即著手啟動(dòng)《暫行辦法》修訂工作。經(jīng)深入調(diào)研了解當(dāng)前光伏行業(yè)存在的主要問題以及近年來各省（區(qū)、市）出臺(tái)的相關(guān)政策文件，我們根據(jù)行業(yè)最新實(shí)際情況起草了《管理辦法》，于2021年11月初征求了各省級(jí)能源主管部門意見，隨后于11月26日至12月25日開展了為期一個(gè)月的面向社會(huì)公開征求意見，并同步廣泛征求了國家發(fā)展改革委、我局派出機(jī)構(gòu)、電網(wǎng)企業(yè)、光伏企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等有關(guān)方面意見。各方共反饋約300條意見，經(jīng)逐條認(rèn)真研究并與有關(guān)方面密切溝通后，我們對(duì)《管理辦法》進(jìn)行了修改完善。為進(jìn)一步與各方達(dá)成一致意見，我們先后于今年3月29日、6月22日、7月14日三次組織召開座談會(huì)，深入聽取了省級(jí)能源主管部門、電網(wǎng)企業(yè)、光伏企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等有關(guān)方面意見。在此基礎(chǔ)上，我們形成了《管理辦法（二次征求意見稿）》，并于今年9月5日至9月11日再次開展了為期一周的面向社會(huì)公開征求意見。本次共收到38條意見，數(shù)量大幅減少，也不存在較大分歧。

《管理辦法》修訂歷時(shí)一年多，通過長時(shí)間、多輪次、大范圍的征求意見，征求意見的對(duì)象涵蓋了行業(yè)涉及的各類主體，各方反饋的意見具有廣泛性、代表性、針對(duì)性，基本上聚焦了當(dāng)前行業(yè)的重點(diǎn)問題；同時(shí)，經(jīng)多方反復(fù)的溝通協(xié)商以及充分深入的研究討論，各方就《管理辦法》已達(dá)成共識(shí)。

四、主要內(nèi)容

《管理辦法》共7章32條：除第一章“總則”、第七章“附則”外，第二至六章明確光伏電站的管理思路與要求，既涵蓋了國家與地方行業(yè)管理部門、國家能源局派出機(jī)構(gòu)、光伏企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)等行業(yè)涉及的各類主體的職責(zé)要求，也覆蓋了光伏電站從規(guī)劃、開工、建設(shè)、運(yùn)行、改造升級(jí)、退役等各階段的全生命周期管理要求，并重點(diǎn)從以下方面予以明確：

（一）政府怎么管。充分體現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)、政府優(yōu)化服務(wù)的原則，第二章“行業(yè)管理”明確國家能源局負(fù)責(zé)的事項(xiàng)：編制全國可再生能源發(fā)展規(guī)劃，組織建檔立卡，加強(qiáng)行業(yè)全過程監(jiān)測(cè)，及時(shí)完善行業(yè)政策、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)等，深化“放管服”改革；第三章“年度開發(fā)建設(shè)方案”明確地方能源主管部門負(fù)責(zé)的事項(xiàng)：落實(shí)好全國可再生能源發(fā)展規(guī)劃，制定年度開發(fā)建設(shè)方案，確定項(xiàng)目清單，具體實(shí)施本地光伏電站的開發(fā)建設(shè)，優(yōu)化營商環(huán)境。

（二）企業(yè)怎么干。第四章“項(xiàng)目建設(shè)管理”明確光伏電站實(shí)行備案管理，備案容量原則上為交流側(cè)容量（即逆變器額定輸出功率之和），并明確項(xiàng)目單位的前期工作準(zhǔn)備、建設(shè)條件、建設(shè)要求等。

（三）電網(wǎng)怎么接?！豆芾磙k法》將其作為重點(diǎn)問題予以解決，第五章“電網(wǎng)接入管理”聚焦接網(wǎng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點(diǎn)問題，條目最多（共計(jì)10條），既要壓實(shí)電網(wǎng)企業(yè)責(zé)任，從改善電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部流程入手，明確電網(wǎng)企業(yè)提升接網(wǎng)服務(wù)水平及效率、優(yōu)化規(guī)劃設(shè)計(jì)及建設(shè)運(yùn)行等方面的相關(guān)舉措；同時(shí)也明確了光伏電站項(xiàng)目單位在接網(wǎng)、并網(wǎng)管理等有關(guān)方面的要求，以及需配合電網(wǎng)企業(yè)開展的相關(guān)工作，加強(qiáng)網(wǎng)源協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）運(yùn)行怎么辦。第六章“運(yùn)行監(jiān)測(cè)”明確光伏電站安全生產(chǎn)、信息管理、消納分析、改造升級(jí)、回收處理等方面的要求。